Аналіз проекту закону «Про правовий статус і соціальні гарантії осіб, які незаконно позбавлені волі, заручники або засуджені на тимчасово окупованих територіях України та за її межами»

19.12.2018 р. на засіданні Комітету Верховної Ради України з прав людини, національних меншин і міжнародних відносин було розглянути законопроект № 8205 «Про правовий статус і соціальні гарантії осіб, які незаконно позбавлені волі, заручники, або засуджені на тимчасово окупованих територіях України та за її межами». За результатами засідання, текст було рекомендовано для прийняття Верховною Радою України у першому читанні. Враховуючи надані Комітету зауваження, він також прийняв рішення утворити робочу групу, яка візьме на себе завдання у стислі терміни доопрацювати зазначений законопроект з урахуванням зауважень і пропозицій народних депутатів України, Уряду та громадських організацій до другого читання.
Зважаючи на це, вважаємо, що текст законопроекту необхідно розглянути більш детально з точки зору норм міжнародного гуманітарного права та його введення у національне законодавство України.

Законопроект № 8205 було зареєстровано 27.03.2018 р. Як зазначається у пояснювальній записці до тексту, «основною метою даного законопроекту є визначення основних засад державної політики у сфері визначення правового статусу особи, яка незаконно позбавлена волі незаконними збройними формуваннями або правоохоронними органами іноземної держави, заручник, або незаконно засуджена з 20 лютого 2014 року, забезпечення її соціальних гарантій і первинних матеріальних потреб».

Позитивні риси, які містить текст:
— законопроект піднімає важливу проблему, яка виникла з початку окупації Криму та збройного конфлікту на сході України – врегулювання статусу незаконно затриманих осіб у національному законодавстві України. На даний час, практично після п’яти років з початку бойових дій в Україні, питання залишається неврегульованим;
— законопроектом охоплюється чіткий період часу – з 20.02.2014 р. Крім того, під його дію підпадають особи, затримані не тільки на території Україні, а й які незаконно засуджені судами іноземної держави.

Проте набагато більше критичних зауважень до його положень:
—  законопроект не відповідає актуальному правовому режиму, який має місце на сході України. Його положення повністю пристосовані під режим антитерористичної операції. Натомість Законом України “Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях” від 18.01.2018 р. визначено, що на сході України має місце “збройна агресія Російської Федерації” і режим АТО у подальшому було замінено на операцію об’єднаних сил. На законодавчому рівні Україною було визнано, що має місце збройний конфлікт у розумінні міжнародного гуманітарного права, при цьому законопроект не відповідає цій позиції, продовжуючи риторику щодо актів тероризму. Від коректної правової кваліфікації ситуації, яка лягає в основу правового регулювання, залежить і подальше вживання термінів по відношенню до постраждалих осіб;

— законопроектом пропонується запровадити правові категорії постраждалих осіб, які не відповідають нормам міжнародного гуманітарного права. Відповідно до ст. 2 Женевської конвенції про поводження з військовополоненими 1949 р., її положення застосовуються в усіх випадках оголошеної війни чи будь-якого іншого збройного конфлікту, що може виникнути між двома чи більше державами, навіть якщо стан війни не визнаний однією з них. Виходячи з цього, враховуючи той факт, що Україна визнала існування збройного конфлікту на її території, законопроект має передбачати статус для таких категорій, як військовополонені, цивільні заручники, політичні в’язні у розумінні міжнародного гуманітарного права. Поняття постраждалих осіб, які пропонуються законопроектом, виходять із сфери національного кримінального законодавства – заручник, інша незаконно позбавлена волі особа. Крім цього, додаються нові категорії, такі як: особи, які незаконно позбавлені волі на тимчасово окупованих територіях України або незаконно засуджені за її межами; особи, які незаконно засуджені;

— статус особи прив’язується до кримінальних проваджень на національному рівні. Одним із пропонованих нововведень законопроекту є те, що постраждала особа може отримати відповідний статус, якщо її визнано потерпілою у кримінальному провадженні за однією із таких статей Кримінального кодексу України: ст. 146 (незаконне позбавлення волі або викрадення людини), ст. 147 (захоплення заручників), ст. 349 (захоплення представника влади або працівника правоохоронного органу як заручника), ст. 349-1 (захоплення журналіста як заручника).

По-перше, визначення даних статей Кримінального кодексу України не відповідає практиці роботи правоохоронних органів. Кваліфікація заяв про вчинення кримінального правопорушення здійснюється, в першу чергу по ст. 258 (терористичний акт) та ст. 438 (порушення законів і звичаїв війни) Кримінального кодексу України, у поєднанні зі ст. 146. По-друге, наявність або відсутність кримінального провадження за фактом незаконного позбавлення волі особи не має впливати на надання йому відповідного статусу. Відповідно до положень міжнародного гуманітарного права, цей статус особа має автоматично з моменту її захоплення, оскільки від цього залежать її права та особливості її захисту під час перебування у неволі. Сама ж держава може лише фіксувати даний статус у певному вигляді, через визначений порядок. Подібна залежність на практиці призведе до того, що значна частина постраждалих не зможе отримати передбачений правовий статус;

— передбачений текстом правовий статус осіб має обмежений характер. Законопроект переважно фокусується на питаннях соціального захисту постраждалих осіб та на формальному порядку отримання ними відповідного статусу. Проте, в першу чергу, він має визначати принципи захисту даних осіб, їх загальний перелік прав та гарантій, які мають надаватися державою щодо їх захисту, у відповідності до норм міжнародного гуманітарного права та прав людини. Зокрема, щодо належного поводження до особи, пріоритету захисту її життя та здоров’я, відповідальності держави перед особою, створення умов для проходження реабілітації та отримання відповідної допомоги;

— текст досить нечітко визначає статус особи, засудженої іноземною державою. Законопроектом пропонується така категорія: “…особи, які незаконно засуджені – особи, відносно яких у період з 20 лютого 2014 року набрав чинності вирок суду іноземної держави, за умови, що такі особи були неправомірно засуджені за недостовірними доказами вчинення кримінальних злочинів та/або за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань…”. Можна зробити висновок, що мова має йтись про політичних в’язнів, але законопроект містить суперечливі формулювання щодо даної категорії осіб, не визначаючи однозначне поняття, критерії даної категорії, як саме визначається законність/незаконність процесу проти них;

— норми законопроекту розширюють повноваження окремих органів. У першу чергу йдеться про Службу безпеки України. Відповідно до ст. 1 Закону України «Про Службу безпеки України» вона є «…державним органом спеціального призначення з правоохоронними функціями, який забезпечує державну безпеку України». Жодне з повноважень Служби, передбачених законом, не включає прийняття рішення про надання особі правового статусу. Механізм, який пропонується законопроектом, виходить за межі завдань роботи Служби безпеки України;

— з тексту законопроекті чітко не зрозуміло, чи поширюється його дія на іноземних громадян, які на законних підставах перебувають на території України, або на тих, які засуджені іноземними судами, згідно пропонованих проектом умов;

— законопроект не охоплює ряд важливих проблемних питань, пов’язаних з даною категорією постраждалих осіб, зокрема: облік та перевірка відомостей щодо постраждалих осіб, нормативне врегулювання процесів обміну/звільнення та визначення уповноважених осіб, реабілітація постраждалих та психологічна/медична підтримка їх родичів, відновлення документів, врегулювання виплати податків та зборів.

Проект закону № 8205 «Про правовий статус і соціальні гарантії осіб, які незаконно позбавлені волі, заручники, або засуджені на тимчасово окупованих територіях України та за її межами» містить ряд суттєвих недоліків, які потребують виправлення або доопрацювання. Прийняття закону у такому вигляді не надасть реального захисту особам, які були захоплені незаконними збройними формуваннями на тимчасово окупованій території та утримуються в якості цивільних заручників. Крім того, його положення ігнорують норми Женевський конвенцій 1949 р., які ратифіковані Україною та є обов’язковими до виконання.