АНАЛІЗ Проекту Закону № 7163 “Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями в Донецькій та Луганській областях” (у редакції до другого читання)

Фото 112.ua

19 грудня на офіційному сайті Верховної Ради України було оприлюднено текст Проекту Закону № 7163 “Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями в Донецькій та Луганській областях” (далі — Проект) до другого читання. Разом із Проектом були оприлюднені і зауваження Головного юридичного управління Апарату ВРУ. Варто зазначити, що народними депутатами було подано 673 правки, лише 105 з яких були враховані повністю. При цьому ще 17 листопада члени профільного Комітету з питань національної безпеки та оборони на своєму черговому засіданні рекомендували Верховній Раді України за результатами розгляду Проекту у другому читанні прийняти його в цілому як Закон. Однак фінальний текст схваленого Комітетом Проекту не був оприлюднений до 19 грудня.

Більшість врахованих правок мали достатньо формальний характер. Наприклад, слова «стримування і відсічі» замінили на слова «відсічі і стримування», слова “міжнародно-визнаного” замінили словами “міжнародно визнаного”, а слова «Статуту ООН» замінили словами «Статуту Організації Об’єднаних Націй».

В той же час найбільшу кількість “враховано” отримали правки за участю народних депутатів Пашинського С.В. (голова профільного комітету з питань національної безпеки та оборони) та Вінника І.Ю. (секретар профільного комітету з питань національної безпеки та оборони)  — цілих 35 із 105. Зокрема, саме їм, а також народним депутатам Левусу А.М. та Савченко Н.В.(члени профільного комітету з питань національної безпеки та оборони) належить правка щодо особливого порядку перебування в районі здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, стримування і відсічі російської збройної агресії осіб, які не залучені до їх проведення. Згідно Проекту пропонується визначити, що таке перебування допускається виключно з дозволу Командувача об’єднаних сил.  При цьому самим Проектом не визначаються ні райони здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації, ні хоча б межі таких районів. Таке положення потенційно несе великий ризик як для цивільного населення, так і для місцевих, національних та міжнародних організацій, а також представників засобів масової інформації, які сьогодні працюють в районі проведення антитерористичної операції.

В Проекті залишається посилання на те, що правовий статус тимчасово окупованих територій у Донецькій та Луганській областях, як і в Автономній Республіці Крим, визначається в тому числі Законом України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України»,  який наразі стосується виключно Криму.

Варто зауважити, що Головне юридичне управління Апарату ВРУ зазначає, що після врахування поправок, внесених при підготовці Проекту до другого читання, суттєво змінена його концепція порівняно з тією, що була внесена Президентом України і прийнята Верховною Радою України за основу (в частині внесення змін до інших законів України, чого не було в винесеній Президентом версії — а це порушення Регламенту ВРУ).

Крім того, не зважаючи на велику кількість правок від народних депутатів та  достатньо тривалий час на їх обробку, Проект залишається не досконалим та окремими нормами несе ризики для забезпечення прав цивільних громадян  

Межі тимчасово окупованої території

Проект визначає тимчасово окупованими територіями у Донецькій та Луганській областях на день ухвалення Закону частини території України, в межах яких збройні формування Російської Федерації та окупаційна адміністрація Російської Федерації встановили та здійснюють загальний ефективний контроль, а саме сухопутна територія та її внутрішні води у межах окремих районів, міст, селищ і сіл Донецької та Луганської областей, а також внутрішні морські води, прилеглі до такої території і надра під та повітряний простір над цими територіями.

Межі та перелік районів, міст, селищ і сіл, частин їх територій тимчасово окупованих у Донецькій та Луганській областях, визначаються Президентом України за поданням Міністерства оборони України, підготовленим на основі пропозицій Генерального штабу Збройних Сил України. В зауваженнях Головного юридичного управління Апарату ВРУ зазначається, що таке повноваження Президента України не випливає із положень Конституції України, зокрема статті 106, в якій міститься вичерпний перелік повноважень Президента України. А це свідчить про неможливість розширення на законодавчому рівні цього переліку. Таке управлінське повноваження більш відповідає компетенції Кабінету Міністрів України.

Також Проектом передбачається створення зон безпеки, де діятиме особливий порядок, що передбачає надання органам сектору безпеки і оборони, іншим державним органам України спеціальних повноважень, необхідних для здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації. Межі зон безпеки, прилеглих до району бойових дій, визначаються начальником Генерального штабу Збройних Сил України за поданням Командувача об’єднаних сил.

Хочемо підкреслити, що Проектом не визначаються територіальні межі районів здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації, межі чи хоча б принципи визначення “району бойових дій”, а також не наводиться перелік органів сектору безпеки і оборони.

Хто буде головний?

На сьогодні, координацію діяльності суб’єктів, які залучаються до боротьби з тероризмом в районі проведення антитерористичної операції,  здійснює Антитерористичний центр при Службі безпеки України.

Проектом же пропонується, що стратегічне керівництво силами та засобами сил, які залучаються до здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, здійснюватиме Генеральний штаб Збройних Сил України, а керівництво силами та засобами безпосередньо у Донецькій та Луганській областях, здійснюватиме Командувач об’єднаних сил, який призначається Президентом України за поданням начальника Генерального штабу – Головнокомандувача Збройних Сил України. Командувач об’єднаних сил реалізує свої повноваження через Об’єднаний оперативний штаб Збройних Сил України (який здійснює планування, організацію та контроль виконання заходів, координацію і контроль за діяльністю військово-цивільних чи військових адміністрацій (у разі їх утворення)). Повноваження Командувача об’єднаних сил та положення про Об’єднаний оперативний штаб визначаються та затверджуються Президентом України.

Що з АТО?

В тексті Проекту до другого читання передбачено внесення змін до Закону України “Про боротьбу з тероризмом” щодо розширення підстав, з яких може бути завершена АТО.  Зокрема, антитерористичну операцію може бути завершено у зв’язку із введенням воєнного чи надзвичайного стану або із початком здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях.

Початок та завершення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях визначаються окремими рішеннями Президента України.

Проте навіть прийняття рішення про початок здійснення таких заходів не означає автоматичне завершення АТО, оскільки антитерористичну операцію тільки може бути завершено із початком здіййснення таких заходів. По суті, одночасно будуть діяти два правові режими: режим проведення антитерористичної операції та режим забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях. Також  не втрачає чинність Закону України «Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції», яким врегульовано значну кількість питань щодо реалізації прав та свобод цивільного населення (порядок спадкування, мораторій на виконання договірних зобов’язань та на нарахування пені та штрафів на основну суму заборгованості за кредитними та іншими договірними зобов’язаннями тощо).

Хто несе відповідальність?

Частиною четвертою статті 2 проекту передбачено, що відповідальність за моральну та матеріальну шкоду, завдану державі Україна, органам державної влади та органам місцевого самоврядування, фізичним та юридичним особам, покладається на Російську Федерацію.

Україна не несе відповідальності за незаконні дії та рішення Російської Федерації на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях.

Поновлено статтю 7, відповідно до якої Російська Федерація як держава-окупант  зобов’язана забезпечити захист прав цивільного населення та створити необхідні умови для його життєдіяльності.

Факт остаточного виведення та повної відсутності всіх збройних формувань Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях у порядку, визначеному цим Законом, встановлюється Міністром оборони України та Міністром внутрішніх справ України шляхом спільного подання Президентові України, який виключно на цій підставі приймає відповідне рішення.

При цьому в законопроекті зазначається, що України вживає необхідних заходів для утворення міжвідомчого координаційного органу з метою узагальнення правової позиції держави у питанні відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України.

Питання переміщення осіб та товарів

На сьогодні, порядок переміщення осіб здійснюється на основі Тимчасового порядку контролю за переміщенням осіб через лінію зіткнення у межах Донецької та Луганської областей(наказ першого заступника керівника Антитерористичного центру при Службі безпеки України (керівника Антитерористичної операції на території Донецької та Луганської областей від 14.04.2017 № 222 — ог). Переміщення товарів у ручній поклажі та/або супроводжуваному багажі автомобільним транспортом здійснюється за переліком та обсягами (вартість, вага, кількість), що затверджуються МТОТ(Постанова КМУ від 01.03.2017 року “Про затвердження Порядку переміщення товарів до району або з району проведення антитерористичної операції” та наказ МТОТ №39 від 24.03.2017 “Про затвердження Переліку та обсягів товарів, дозволених для переміщення до/з гуманітарно-логістичних центрів та через лінію зіткнення”).

Проектом передбачається, що в’їзд осіб, переміщення товарів на тимчасово окуповані території у Донецькій та Луганській областях і виїзд осіб, переміщення товарів із таких територій здійснюватиметься виключно через контрольні пункти в’їзду-виїзду, а безпосередньо порядок в’їзд/виїзду осіб, переміщення товарів визначатиметься Кабінетом Міністрів України. Таким чином Антитерористичний центр при Службі безпеки України усувається від прийняття рішення щодо порядку в’їзд/виїзду осіб. При цьому дія тимчасового порядку контролю за переміщенням осіб через лінію зіткнення у межах Донецької та Луганської областей автоматично не скасовується.

Головне юридичне управління Апарату ВРУ підкреслює, що частиною третьою статті 6 проекту передбачено, що порядок в’їзду осіб, переміщення товарів на тимчасово окуповані території в Донецькій і Луганській областях і виїзду осіб, переміщення товарів з таких територій встановлюється відповідно до цього Закону. Такий припис закону означає, що саме цей закон повинен визначити загальні вимоги (окреслити рамки) правового регулювання зазначеного питання та визначити орган, який врегулює інші, більш детальні його аспекти відповідно до рамкового регулювання, визначеного цим Законом.

При цьому, Командувач об’єднаних сил з урахуванням безпекової обстановки має право обмежувати в’їзд осіб на тимчасово окуповані території Донецької та Луганської областей та виїзд осіб із таких територій.

Головне юридичне управління Апарату ВРУ зазначає, що Проект, не визначивши загальних підходів у врегулюванні зазначеного питання, вказав, що «порядок в’їзду осіб, переміщення на тимчасово окуповані території у Донецькій і Луганській областях і виїзду осіб, переміщення товарів із таких територій визначається Кабінетом Міністрів України» (частина третя статті 10 проекту). При цьому, однак, дозволив Командувачу об’єднаних сил ігнорувати нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України (частини друга та четверта статті 10 проекту), надаючи йому повну і беззаперечну дискрецію у питанні в’їзду та виїзду осіб з тимчасово окупованої території Донецької і Луганської областей. Тим самим, крім юридичної невизначеності закону зазначене положення проекту закладає штучне юридичне підґрунтя для невиконання виданого органом державної влади акта, що не враховує вимог частини першої статті 117 Конституції України”.

Права цивільного населення

Проектом передбачено, що у межах тимчасово окупованих територій у Донецькій та Луганській областях діє особливий порядок забезпечення прав і свобод цивільного населення, визначений цим Законом, іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, принципами та нормами міжнародного права.

При цьому незрозумілим є те, в чому ж полягає цей “особливий порядок”. Як і раніше визначаються цілі державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях (стаття 4 Проекту): звільнення тимчасово окупованих територій та відновлення на цих територіях конституційного ладу; захист прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб; забезпечення незалежності, єдності та територіальної цілісності України.

Проект також визначає основні напрямки захисту прав і свобод цивільного населення на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях (стаття 6 Проекту). При цьому цікавим моментом є те, що серед цих напрямків визначено захист основоположних політичних і громадянських прав і свобод людини. А далі мова йде не про захист, а тільки про сприяння забезпеченню відновлення порушених матеріальних прав, надання правової та гуманітарної допомоги, у тому числі із залученням міжнародної допомоги, зокрема надання медичних та соціальних послуг на контрольованих Україною територіях, сприяння забезпеченню соціально-економічних, екологічних та культурних потреб,  зокрема шляхом реалізації заходів, визначених Міністерством з питань тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб на виконання відповідних рішень Кабінету Міністрів України.

В частині 2 статті 6 зазначається, що особливості реалізації інших прав і свобод цивільного населення та вчинення правочинів на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях визначаються законами України. При цьому зі змісту норми не зрозуміло, про які саме “інші” права та свободи йдеться, що створює ситуацію правової невизначеності.

Проектом також передбачається, що за фізичними особами незалежно від перебування їх на обліку як внутрішньо переміщених осіб чи від набуття ними спеціального правового статусу та за юридичними особами зберігається право власності, інші речові права на майно, у тому числі на нерухоме майно, включаючи земельні ділянки, що знаходиться на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях, якщо таке майно набуте відповідно до законів України.

Документи

Проектом визначається, що будь-який акт, виданий у зв’язку з діяльністю збройних формувань Російської Федерації та окупаційної адміністрації Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, що суперечить нормам міжнародного гуманітарного права є недійсним і не створює жодних правових наслідків, крім документів, що підтверджують факт народження або смерті особи на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях, які додаються до заяви про державну реєстрацію народження особи та заяви про державну реєстрацію смерті особи відповідно.

Однак при цьому не втрачає чинності та продовжує діяти стаття 257-1 Цивільного процесуального кодексу України, яка визначає судовий порядок встановлення фактів народження чи смерті на тимчасово окупованій території, визначеній Верховною Радою України. Крім того, до внесення відповідних змін до Правил реєстрації актів цивільного стану здійснити державну реєстрацію народження чи смерті особи без судової процедури буде все одно неможливо. Також жодним чином не врегульовується питання щодо прийняття документів, які посвідчують інші цивільні стани, наприклад шлюбні відносини.

Доступ до правосуддя

Як і раніше, порядок територіальної підсудності справ, підсудних розташованим на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях судам, встановлюється відповідно до Закону України «Про здійснення правосуддя та кримінального провадження у зв’язку з проведенням антитерористичної операції».

Новим у тексті Проекту до другого читання є те, що частина перша статті 5 Закону України «Про судовий збір» доповнюється пунктами щодо звільнення від сплати судового збору:

  • заявників у справах за заявами про встановлення фактів, що мають юридичне значення, поданих у зв’язку з військовою агресією, збройним конфліктом, тимчасовою окупацією території України, надзвичайними ситуаціями природного чи техногенного характеру, що призвели до вимушеного переселення з тимчасово окупованих територій України, загибелі, поранення, перебування в полоні, незаконного позбавлення волі або викрадення, а також порушення права власності на рухоме та/або нерухоме майно;
  • позивачів у справах за позовами до країни-агресора про відшкодування завданої майнової та/або моральної шкоди у зв’язку з тимчасовою окупацією території України, військовою агресією, збройним конфліктом, що призвели до вимушеного переселення з тимчасово окупованих територій України, загибелі, поранення, перебування в полоні, незаконного позбавлення волі або викрадення, а також порушення права власності на рухоме та/або нерухоме майно».

Незаконно затримані, утримувані громадяни України

В законопроекті також йдеться про необхідність вжиття заходів для звільнення Російською Федерацією, окупаційною адміністрацією Російської Федерації всіх незаконно затриманих, утримуваних громадян України.

Роль силових структур

Найбільшим ризиком обмеження прав цивільного населення є те, що серед врахованих правок до другого читання залишаються норми щодо переліку прав силовиків, які вони можуть реалізовувати у районах здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії. Зокрема, згідно тексту Проекту вони можуть перевіряти у громадян і посадових осіб документи, що посвідчують особу, а в разі відсутності документів — затримувати їх для встановлення особи; здійснювати особистий огляд громадян, огляд речей, що при них знаходяться, транспортних засобів та речей, які ними перевозяться; тимчасово обмежувати або забороняти рух транспортних засобів і пішоходів на вулицях та дорогах, не допускати транспортні засоби, громадян на окремі ділянки місцевості та об’єкти, виводити громадян з окремих ділянок місцевості та об’єктів, відбуксировувати транспортні засоби; входити (проникати) в житлові та інші приміщення, на земельні ділянки, що належать громадянам, для виконання заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перевіряти транспортні засоби тощо. Такі заходи та повноваження по суті повторюють положення Закону України “Про правовий режим воєнного стану”, при цьому фактично не проголошуючи такий особливий режим воєнного стану.

В разі прийняття Проекту в поточному тексті, Верховна Рада України автоматично схвалює рішення Президента України про використання Збройних Сил України та інших військових формувань, що приймається відповідно до пункту 19 частини першої статті 106 Конституції України, для стримування і відсічі російської збройної агресії в Донецькій та Луганській областях і забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях.

Згадка про Крим

Не зважаючи на те, що багатьма депутатами пропонувалося включення до концепції Проекту питання регулювання окупованої території Криму, предметом Проекту до другого читання залишилися окремі райони Донецької та Луганської областей. При цьому в Преамбулі Проекту згадується про окупацією Росією Автономної Республіки Крим та міста Севастополя. В тому числі те, що дата початку окупації частини території України, зокрема Автономної Республіки Крим та міста Севастополя визначається Законом України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України». Однак дата початку окупації території в Донецькій та Луганській областях не вказується.

Також Проект визначає таким, що втратив чинність Закон України «Про створення вільної економічної зони «Крим» та про особливості здійснення економічної діяльності на тимчасово окупованій території України», хоча це не є предметом регулювання цього Проекту.

Проектом також пропонується внесення змін в ряд законів

Зміни пропонуються в Закони України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про Збройні Сили України», «Про військово-цивільні адміністрації», «Про правовий режим воєнного стану», «Про прокуратуру», «Про судовий збір», “Про боротьбу з тероризмом”, “Про контррозвідувальну діяльність”.

Яскраві приклади недолугості тексту Проекту до другого читання

  • зміни, які пропонується внести у Закон України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту»(до абзацу 2 пункту 19 частини першої статті 6).  Проектом пропонується визначити, що райони антитерористичної операції визначаються Кабінетом Міністрів України. В той же час згідно Закону України “Про боротьбу з тероризмом” чітко визначено, що район проведення антитерористичної операції — це визначені керівництвом антитерористичної  операції  ділянки  місцевості  або акваторії,  транспортні засоби,  будівлі,  споруди,  приміщення та території чи акваторії,  що прилягають  до  них  і  в  межах  яких проводиться зазначена операція, а межі району проведення антитерористичної операції визначає керівник Антитерористичного центру при Службі безпеки України. На сьогодні райони проведення АТО та терміни її проведення визначені наказом  АТЦ при СБУ від 07.10.2014 року №33/6/а. Така норма явно свідчать про низький рівень узгодженості та пропрацьованості Проекту вцілому та однозначно призведе до створення колізії в разі її прийняття;
  • зміни, які пропонується внести у розділі XIII «Перехідні положення» Закону України «Про прокуратуру», доповнивши його пунктом 1-3 такого змісту: “у період здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій і Луганській областях з метою захисту інтересів держави з питань зміцнення обороноздатності прокурори військових прокуратур у порядку, визначеному Генеральним прокурором, на тимчасово окупованих територіях Донецької і Луганської областей мають право, наприклад, безперешкодно за посвідченням, що підтверджує займану посаду, входити у приміщення органів державної влади та місцевого самоврядування, військових частин, підприємств, установ та організацій державного сектору економіки без особливих перепусток, де такі запроваджено”. Це виглядає абсолютно безглуздим з огляду на звичайну логіку, яка підказує, що на тимчасово окупованих територіях Донецької і Луганської областей прокурори військових прокуратур тимчасово не зможуть здійснювати свої повноваження, оскільки це пов’язано з ризиком для їх життя та здоров’я.

В разі ухвалення, Закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування. До моменту прийняття Кабінетом Міністрів України будь-яких рішень щодо застосування норм цього Закону діють акти Кабінету Міністрів України, а також повноваження та обмеження, введені в дію рішеннями Президента України.

Висновки:

  • Відмінності тексту законопроекту між першим та другим читанням є достатньо суттєвою, багато із врахованих правок можуть значно погіршити гуманітарну ситуацію та ситуацію з дотриманням прав цивільного населення в  Донецькій та Луганській областях. Також слід зазначити, що “райони здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації” не мають визначення у тексті Проекту.
  • Не зважаючи на те, що багатьма депутатами подавалися правки щодо внесення змін стосовно забезпечення прав цивільних осіб, які проживають на окупованих територіях, позитивні зобов’язання України щодо забезпечення та захисту прав таких громадян практично не окреслені, окрім декларативних моментів;
  • Висока роль та надмірні повноваження силових структур також є ризиком обмеження прав цивільного населення, які перетинають лінію зіткнення та проживають на невизначенній в Проекті зоні безпеки, прилеглій до району бойових дій;
  • Не зважаючи на доопрацювання законопроекту після першого читання в ньому залишається неузгодженість між нормами, які містяться в самому Проекті, так і з чинним законодавством, які на практиці можуть привезти до проблем із реалізацію громадян своїх прав навіть на підконтрольній уряду України території.