Чим можуть бути корисними органи самоуправління окупованих громад
Повномасштабне вторгнення росії призвело до ситуації, коли цілі громади були не тільки тимчасово територіально втрачені, як це було на першому етапі війни, а й повністю зруйновані. При тому, на відміну від періоду 2014-2022 рік, здебільше вони зберегли органи самоврядування, які виїхали з окупації і продовжують свою діяльність на вільній території України.
Чи треба повністю позбавитися цих структур, бо вони вже не можуть виконувати свої функції, чи, можливо, якісь відділи потребують збереження, щоб полегшити життя переселенців? Спробуємо подивитися на це питання з різних боків.
А де наші?
На нашу Гарячу лінію часто надходять запити, які ми радимо врегульовувати саме через військову адміністрацію громади, звідки виїхали люди. Це й надання різноманітних архівних документів, дозволів, довідок, і гуманітарна допомога, і підтримка родин з дітьми чи військових. Але від переселенців першої хвили інколи чуємо гірке запитання: а де ж наші, донецькі, луганські чи горлівські представники влади? Невже то тільки ті, що керують в окупації?
«Наше переселення у 2014-2015 роках було справою виключно особистою. Як хочеш, куди хочеш, за що хочеш. І ніякої допомоги від органів влади наших міст, — згадує пані Нонна з Донецька. – Ми бачили як наш мер спокійно виїхав до столиці і склав ручки: ми не мали жодної державної структури, яка була б «наша» і де можна було б вирішити питання. Я, наприклад, кілька років шукала, яким чином мені відновити кілька років стажу на підприємстві, яке залишилося у Донецьку. Нема до кого звернутися – що, виходить, уся влада залишилася там, в окупації?»
Пані Нонна каже, що було неприємно відчувати, що за права переселенців борються тільки громадські активісти – жодних представництв влади з Донеччини не було. Навіть депутатів «від себе» ніхто з тих, хто переїхав тоді з захоплених населених пунктів, обрати не могли – ні у нових громадах, ні як донеччани чи луганчани.
«Ми дивимося на те, як нові переселенці отримують підтримку від своїх адміністрацій і трохи заздримо. Бо ми не маємо і не мали такої підтримки, — каже пані Нонна. – Хоча зрозуміло, що залишати ці структури такими, як вони були до втрати територій, ніхто не буде. Але державникам варто подумати, як зробити, щоб люди не опинилися в такій ситуації, як ми».
Питання, що робити з цими інституціями, які через окупацію громад не можуть виконувати усі властиві їм функції, дуже складне та дискутабельне.
Але, на жаль, відверто говорити про це назовні знаходиться небагато бажаючих. Структура військових адміністрацій, попри те, що вона не є воєнною, а самі території захоплені і будь-яка інформація вже не є обмеженою, останнім часом виглядає дуже закритою та втаємниченою. А почути думку про майбутнє цих структур безпосередньо представників військових адміністрацій – справа майже неможлива.
Але уникання публічного обговорення теми існування ВА громад, які окуповані, не розв’язує проблеми. Громадські діячі кажуть, що саме ці військові адміністрації наразі є формальними залишками влади, наданої у процесі децентралізації, а мешканці громад, на жаль, позбавлені можливості впливати на рішення щодо їхнього реформування.
Спільноти громад потребують підтримки
Про те, що військові адміністрації тимчасово окупованих громад потребують функціонального аналізу та приведення своєї структури у відповідність до реальних умов каже Олена Ніжельська, представниця коаліції «На лінії зіткнення».
Вона впевнена, щ обов’язково потрібно позбутися застарілих структурних підрозділів: управління житлово-комунального господарства чи відділ капітального будівництва, які не можуть ефективно працювати без контролю над територією. І перестати дублювати послуги, які вже надають приймаючі громади, зокрема у сфері соціального захисту, освіти та реєстрації внутрішньо переміщених осіб.
«Натомість адміністрації мають зосередитися на тому, що справді важливо для людей. Це зв’язок із громадою, оновлення даних, представництво інтересів і координація допомоги, — каже пані Олена. — Вони можуть підтримувати військовослужбовців зі своєї громади та їхні родини через інформаційний супровід, адресну допомогу, організацію вшанування загиблих. Навіть такі речі, як допомога з проведенням відпустки для бійців, мають значення, адже багато хто не має куди поїхати через втрату дому».
Звісно, вважає активістка, в окремих випадках військові адміністрації можуть долучатися до оборонних заходів: підтримувати будівництво фортифікаційних споруд, допомагати з логістикою у межах своїх повноважень. Але головне — навіть в екзилі можна впроваджувати елементи децентралізації: створювати дорадчі ради з мешканців своєї громади, де б вони не перебували, проводити консультації, залучати людей до планування.
«Попри відсутність контролю над територією, адміністрації мають підтримувати зв’язок із мешканцями тимчасово окупованих громад, інформувати їх, фіксувати втрати та готувати рішення на майбутнє», — стверджує експертка.
На її погляд, вони також мають представляти інтереси цих людей на державному рівні щодо питань безпеки, порушення прав людини та потреби у підтримці. І одна з ключових функцій — просування рішень, які відповідають на нагальні потреби мешканців. Зокрема, це компенсації за втрачене або недоступне майно, документування втрат, реагування на складні життєві обставини.
«Адміністрації мають бути публічними представниками своїх громад і доносити ці запити до державних та міжнародних інституцій, — впевнена пані Олена. — Локальна ідентичність громади — це частина загальнонаціональної тканини. Історія, пам’ять, спільний досвід і повага до людей — це не лише про минуле, а про здатність суспільства зберігати себе та відновлюватися».
Вона підкреслює: суть не в імітації влади, а в підтримці спільноти. Через зв’язок, присутність і дії військові адміністрації можуть тримати громаду разом і допомагати їй зберегти себе в умовах невизначеності.
Витрачати кошти на апарат – марнотратство
Колишній голова Мирненської селищної громади Володимир Весьолкін, вважає, що робота військових адміністрацій там, де йдуть бойові дії, має продовжуватися. Бо там, наприклад, ще можлива фіксація руйнування житла, за яке люди можуть отримати компенсацію.
«Так, безпека працівників, безумовно, важлива. Але якщо бойові дії ще за 5 кілометрів, то чому не скласти той акт? Боїшся працювати у таких умовах – звільни місце для тих, хто готовий працювати для людей, — впевнений Весьолкін, який сам є переселенцем з Горлівки з 2014 року, учасником бойових дій та багаторічним головою ВЦА прифронтової Зайцевської громади. – На етапі, коли громада ще не окупована, є багато функцій, які має виконувати адміністрація – допомога з евакуацією, фіксація руйнувань тощо. Як тільки громада стає окупованою, одразу вся робота перетворюється в профанацію».
На прикладі громади, яку Володимир очолював перед окупацією, він побачив, що не може забезпечити корисної діяльності після втрати територі
«Тож, пішов з цієї посади, щоб не імітувати роботу. Поїздки, фото, пакунки з гуманітаркою – це не діяльність військової адміністрації, як я її розумію, — вважає екс-чиновник. – Як переміщена особа з 2014 року, я користувався усіма потрібними функціями у громаді, куди виїхав. А територія Горлівки була визнана окупованою, вийшла Постанова і органи самоврядування припинили здійснювати там повноваження».
Він наполягає, що держава має надавати усі потрібні послуги не через штучно збережені одиниці адміністрацій окупованих громад. А у будь-якому населеному пункті, де є переселенці.
«Вивезені архіви – держава має структурувати та передати на збереження. І людина може цим користуватися у звичайний спосіб – за запитом, як усі. Будь-яку допомогу має також отримати там, де проживає, а не шукати конкретний хаб своєї громади по всій країні, — категорично каже пан Володимир. – За ці гроші, які зараз йдуть на утримання штатів, оренду, оргтехніку тощо, можна кожного року надавати житло певній кількості переселенців».
Пан Володимир вважає, що нічого нового в цій системі створювати не треба. Працюють постанови, які регламентують першочерговість надання житла. Він, як ВПО та учасник бойових дій, отримав від держави кошти на придбання житла на 11 рік після того, як втратив все у Горлівці.
«А якщо спрямувати на це ще й кошти, за які зараз утримують величезні штати військових адміністрацій, справа пішла б трошки швидше, — каже Весьолкін. – А так ми бачимо марнотратство, місця, де бронюють чоловіків мобілізаційного віку, і тотальну імітацію корисної діяльності».
Виконує функцію присутності
Вікторія Троценко, керівниця Регіонального офісу ULEAD з Європою в Донецькій області:
— Органи місцевого самоврядування не втрачають свою легітимність у випадку окупації чи неможливості фізично перебувати на території громади, наприклад, через активні бойові дії. Вони мають законне право і обов’язок продовжувати свою діяльність, і це прямо передбачено Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», Законом України «Про правовий режим воєнного стану».
Якщо сільські, селищні чи міські ради, їхні виконавчі органи або голови не можуть здійснювати повноваження, покладені на них Конституцією та законами України, держава створює військові адміністрації населених пунктів. У більшості випадків на Донеччині начальники військових адміністрацій населених пунктів наділені повноваженнями ради, виконкому та голови.
Військові адміністрації населених пунктів функціонують паралельно з виконавчими органами рад, які продовжують працювати або у вигляді нових тимчасових структур, або у форматі, який був затверджений раніше, до створення ВА НП. Начальник військової адміністрації видає розпорядчі документи, які підлягають виконанню цими структурами. Це система, яка дає змогу повноцінно здійснювати управлінські процеси та обслуговувати розпорошених по всій Україні жителів громади, які продовжують ними бути, навіть якщо й набули статусу ВПО.
Як це не дивно може здаватися на перший погляд, але навіть в найскрутніших умовах, органи місцевої влади працюють в повному обсязі. Законодавство не передбачає винятків для громад, які втратили територію. Вони, як і всі інші, зобов’язані:
— готувати стратегії,
— планувати бюджети,
— формувати інвестиційні підходи.
У разі складної безпекової ситуації на території громади, місцева влада може приймати рішення про тимчасову зміну фактичного перебування того чи іншого органу. В разі реальних загроз, усі органи можуть бути релоковані у безпечні регіони країни. При цьому зазвичай управлінський персонал та критично важливі органи до останнього залишаються на територіях аби піклуватися про населення, що залишається.
Інколи ми чуємо думки: якщо в громади фізично немає території, то для чого взагалі існує орган управління? Відповідь проста: громади — це не тільки про території. Громади – це, в першу чергу, про людей.
Навіть у повністю окупованих громадах, де немає жодного доступу до інфраструктури, влада, представлена військовими адміністраціями та виконавчими органами рад, виконує ключову функцію присутності. Якщо місцева влада зникне, то після деокупації просто не буде кому відновлювати громаду, починаючи від прийняття повноважень, координації повернення людей, відновлення документів тощо.
Крім того, станом на зараз це означало би — відсутність зв’язку з громадянами, відсутність надання послуг, відсутність планування відновлення, втрата локальної ідентичності.
Релоковані органи влади — це не тільки про “виживання”, це також про адаптацію, гнучкість і розвиток. Серед найяскравіших прикладів — створення ХАБів, центрів підтримки громадян, які стали опорними центрами для людей, розсіяних по всій Україні. У таких ХАБах працюють ті самі працівники виконавчих органів рад. Окрім надання широкого спектру послуг, вони дбають про збереження архівів, майна, цифрових реєстрів тощо. Це — критично важливі речі, без яких неможливе подальше відновлення.
Там, де це можливо, громади активно співпрацюють з міжнародними донорами, організовують евакуацію, приймають гуманітарну допомогу, створюють програми для дітей і молоді. Багато прикладів, де в громадах підтримуються медичні послуги, освіта, культура. Це складно, це вимагає нестандартних рішень, але це робиться. І це є приклади відповідальної, стратегічної роботи.
Звісно, усі громади різні. Хтось має більше можливостей, хтось менше. Але варто відзначити, що більшість демонструє позитивну динаміку. Навіть ті, хто спочатку не мав чіткого плану, поступово знаходять свій підхід, переймають досвід і налагоджують роботу. Такі тимчасові формати управління з’явилися не просто так — їх вимагає час і ситуація. Саме вони забезпечують інституційну пам’ять, ведуть облік, підтримують людей, допомагають їм тимчасово влаштуватися, шукають рішення для майбутнього, формують кадрову основу, готують платформу для повернення і відбудови.
Тож, як бачите, думки розділилися. Але хотілося б, щоб про будь-які рішення громади, активісти та сам чиновники дізнавалися все ж на момент обговорення, а не постфактум. Долучайтеся до обговорення цієї важливої теми!