З початку збройного конфлікту на сході України гостро стала проблема безвісти зниклих як військових, так і цивільних осіб у ході небезпечних подій. На даний час немає чіткої цифри, яка б визначала весь масштаб ситуації: Міжнародний комітет червоного хреста зазначає про 1500 зниклих осіб, Уповноважена Президента України з питань мирного врегулювання конфлікту на сході України Ірина Геращенко та Служба безпеки України наголошує на цифрі 400 осіб, а дані від Міністерства внутрішніх справ України варіюються від 600 до 800 осіб.
Міністерство з питань тимчасово окупованих територій та ВПО працювало над текстом законопроекту щодо врегулювання статусу безвісно зниклих осіб. Громадські організації у співробітництві з окремими народними депутатами готували свої пропозиції. В результаті, після довгого узгодження альтернативних текстів, 22.11.2016 р. у Верховній Раді України було зареєстровано законопроект № 5435 “Про правовий статус осіб, зниклих безвісти”. 12.07.2018 р. текст було прийнято в цілому.
На даний момент у відкритому доступі немає остаточного тексту закону. Після першого читання, його текст був відправлений до Комітету з прав людини та національних меншин на доопрацювання. Загалом народними депутатами було подано 132 правки до тексту. Комітетом було опрацьовано всі пропозиції та до другого читання презентовано вже готовий до голосування текст з врахуванням пропонованих правок для прийняття або відхилення. Зважаючи, що під час другого читання було прийнято додатково лише одну поправку, наявний текст до другого читання і є текстом закону.
Основні нововведення закону, які мають узгодити положення зниклих осіб:
- дається визначення «особи, зниклої безвісти», «особи, зниклої безвісти у зв’язку зі збройним конфліктом», «особи, зниклої безвісти за особливих обставин». В основу положень покладені поняття, які використовуються у тексті Конвенції про захист цивільного населення під час війни 1949 р. та Додаткового протоколу до Женевських конвенцій, що стосується захисту жертв міжнародних збройних конфліктів від 8 червня 1977 р. Також окремо поширено категорію постраждалих на всі можливі випадки надзвичайних ситуацій;
- закон вводить поняття “насильницьке зникнення” та передбачає криміналізацію цього діяння у відповідності до ратифікованої Конвенції про захист усіх осіб від насильницьких зникнень;
- закон закріплює окремий статус «особи, зниклої безвісти», узгоджуючи його з положеннями Цивільного кодексу України з приводу майнових та немайнових прав безвісно відсутньої особи. Важливим нововведенням є закріплення чітких обов’язків держави перед родичами безвісно зниклих, які кореспондуються через їх права, зокрема право знати про долю своїх родичів;
- створення Єдиного реєстру осіб, зниклих безвісти за особливих обставин, що дозволить централізовано збирати дані про всіх таких осіб не прив’язуючись до кримінальних проваджень.
З 2014 р. на державному рівні зобов’язання з пошуку формально виконували територіальні органи Національної поліції України в рамках кримінальних проваджень. За зверненням осіб до поліції із заявами про вчинення злочину, відкривалася оперативно-розшукова справа категорії «розшук», яка дозволяє правоохоронним органам вчиняти оперативні слідчі дії з метою встановлення обставин зникнення особи та місця її перебування. За чотири роки збройного конфлікту дані провадження довели свою безрезультатність, оскільки слідчі не мають доступу до непідконтрольної території і в повній мірі слідчі дії провести не вдається. Будь-які фактичні дані та речові докази можна було отримати лише через пошукові групи Військово-цивільного співробітництва Збройних Сил України та волонтерської групи «Чорного тюльпану».
Одним із основних завдань закону – є врегулювання відносин, пов’язаних з розшуком зниклих безвісти. Тому вводяться положення, спрямовані на зміну поточної ситуації:
- створено Комісію з питань осіб, зниклих безвісти за особливих обставин. Саме цей орган матиме координаційні функції та комплексно буде займатися питаннями зниклих безвісти і контактувати з рідними. До її складу мають увійти представники Національної поліції України, Служби безпеки України, Генеральної прокуратури України, Міністерства оборони України, Офісу Уповноваженого з прав людини, комітеті Верховної Ради України до предмета відання якого віднесено питання захисту прав людини, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику з питань застосування норм міжнародного гуманітарного права на території України, Міжнародного комітету Червоного Хреста, національних та міжнародних організацій, що здійснюють свою діяльність у сфері розшуку осіб, зниклих безвісти. На жаль, у більшості своїх повноважень Комісія буде дублювати роботу Національної поліції України, що здійснюється в межах відкритих кримінальних проваджень за фактами зникнення осіб;
- на Комісію покладаються також функції з координації роботи пошукових груп. На даний час, тільки використання подібних груп на тимчасово окупованих територіях може надати інформацію про долю зниклих людей. На жаль, законом дається лише визначення цих груп, а питання їх формування, повноважень та порядку роботи не міститься. То ж для їх впровадження на практиці, діяльність подібних груп має бути регламентована на нормативному рівні;
- розслідування фактів залишається за Національною поліцією України. Закон не впливає жодним чином на ефективність вже відкритих кримінальних проваджень за фактами безвісного зникнення осіб. Варто було в якості додаткових гарантій врахувати практику Європейського суду з прав людини у контексті статті 2 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, що захищає право на життя, і говорить про своєчасність, повноту, об’єктивність, незалежність та гласність розслідування. Додаткове бюрократичне навантаження створюється і завдяки роботі Комісії, яка матиме наглядові повноваження за роботою поліції, не передбачені Кримінальним процесуальним кодексом України.
Закон «Про правовий статус осіб, зниклих безвісти» передбачив загальну рамку для вирішення актуальних проблем з особами, доля яких невідома. Проте варто зауважити на декількох моментів. По-перше, зважаючи, що передбачається створення нових структур та окремого реєстру, на які мають бути виділені відповідні кошти з Державного бюджету України, то їх створення у 2019 році буде залежати від врахування цього питання Кабінетом Міністрів України при формуванні бюджету на наступний рік. Оскільки до початку нового бюджетного періоду залишилось не стільки багато часу, то питання має бути вирішено нагально. По-друге, Комісія з питань осіб, зниклих безвісти за особливих обставин як новостворений орган матиме певний «кредит довіри з боку» родичів зниклих осіб. При цьому Комісія має бути спроможною впоратися з усіма об’ємами інформації відразу після створення, обробити запити близько 1000 осіб та внести дані до новоствореного реєстру. На практиці саме на Комісію покладеться відповідальність з ефективного пошуку зниклих осіб, застосування для цього дієвих механізмів. На жаль, на цьому аспекті у тексті закону не робиться наголосу. По-третє, основна увага у питанні зниклих безвісти має надаватися інформації. У тексті закону не прописано критерії її достовірності. Крім цього, не визначається статус інформації, отриманої пошуковими групами – в якому порядку та кому саме інформація та докази мають передаватися.
В цілому, прийняття тексті законопроекту № 5435 в цілому – позитивний крок. Наступний крок – це підпис Президента України, тільки тоді у повній мірі можна говорити про початок втілення норм у життя.
Стаття підготовлена у рамках проекту “Юридична підтримка населення, постраждалого внаслідок конфлікту на сході України”, який впроваджується за підтримки Швейцарської агенції розвитку та співробітництва (SDC). Інформація та погляди, викладені в даній статті є думкою автора (-ів) і не обов’язково відображають офіційну позицію Швейцарської агенції розвитку та співробітництва (SDC).