Протягом останніх двох місяців Кабінет Міністрів України прийняв дві Постанови, які стосуються житла для осіб, постраждалих від конфлікту: про надання житла у тимчасове користування внутрішньо переміщеним особам та про компенсацію за житло, зруйноване внаслідок агресії Російської Федерації. Окрім цього, керівник військово-цивільної адміністрації міста Авдіївка Донецької області нещодавно затвердив новий Порядок надання матеріальної допомоги потерпілим внаслідок проведення АТО/ООС. Наразі ще невідомо, як (та чи) всі ці механізми насправді будуть працювати, але вже зараз можна констатувати, що ці Постанови не вирішують проблеми житла для переселенців на рівні, який встановлюють міжнародні стандарти.
Ми вже писали про Керівні принципи ООН з питань внутрішнього переміщення, які були розроблені Організацією Об’єднаних Націй для захисту прав внутрішньо переміщених осіб. Зрозуміло, що для людей, які були змушені залишити свої домівки, найважливішим питанням є — питання житла. Тому в 2005 році ООН прийняла додаткові рекомендації для держав-членів: «Принципи ООН з питань реституції житла та майна біженців і переміщених осіб», також відомі як «Принципи Пінєйру» (або Пін’єру, або Пінейру, в інших транслітераціях), відповідно до прізвища основного автора документу. Оригінал тексту можна знайти тут, в російському перекладі тут, українського перекладу у відкритих джерелах нам знайти не вдалося.
Що таке реституція та хто має на неї право?
Згідно принципу 2, “всі біженці та переміщені особи мають право на відновлення будь-якого житла, землі та / або майна, якого їх безпідставно або незаконно їх позбавили, або отримати компенсацію за будь-яке житло, землю та / або майно, яке фактично неможливе відновити, що визначено незалежним, неупередженим судом. Держави повинні надавати перевагу праву на реституцію як найкращому засобу відшкодування за переміщення”.
Тобто найкращий спосіб відновити порушені права людей — поновити їх стан до порушення, а саме надати можливість людям повернутися до своїх домівок та відремонтувати їх (саме це називається реституцією). Але, як нам відомо, це не завжди можливо, передусім з міркувань безпеки. В таких випадках (власне, лише в таких випадках) людям треба надати компенсацію за житло, яким вони більше не мають можливості користуватися. Здійснення реституції та компенсації не може залежати від того, чи людина повернулася на покинуте місце проживання, чи ні (зрозуміло, що в жодному випадку умовою для надання компенсації не може бути постійне проживання у зруйнованому житлі, як це фактично запровадив Кабінет міністрів України у нещодавній Постанові № 623 від 10.07.2019).
Згідно принципу 9, “нікого не можна примушувати… залишатися в межах певної території, району або регіону. Аналогічним чином нікого не можна примушувати… покинути певну територію, район або регіон”. Але при цьому, всі переселенці “мають право на добровільне повернення в свої колишні будинки, на свої землі або місця звичайного проживання в умовах безпеки і поваги до їхньої гідності”. Якщо людина бажає повернутися, держава повинна її надати таку можливість та вичерпну інформацію щодо ситуації на місці її колишнього проживання. Якщо людина бажає залишитися в іншому місці, держава повинна знайти для неї відповідні можливості, але це не позбавляє її права на реституцію або компенсацію (принцип 10).
Саме на державу покладається відповідальність за забезпечення адекватного механізму реституції та/або компенсації. Відповідно до Принципу 8, “держави повинні вживати позитивних заходів, спрямовані на полегшення становища біженців і переміщених осіб, які проживають у неналежних житлових умовах”. Згідно Принципу 12, «держави повинні створювати та підтримувати справедливі, своєчасні, незалежні, прозорі та недискримінаційні процедури, інститути та механізми для оцінки та забезпечення вимог щодо повернення житла, землі та майна”. Строк дії права на компенсацію або реституцію не може бути обмеженим певним відрізком часу.
Як має відбуватися реституція або компенсація?
“Принципи Пінєйру” містять також детальні рекомендації щодо самого механізму реституції та / або компенсації. Так, згідно принципу 13, “кожен, хто був безпідставно або незаконно позбавлений житла, землі та / або майна, повинен мати можливість подати заяву про реституцію та / або компенсацію незалежному та неупередженому органу, щоб він прийняв відповідне рішення та повідомив про це особу. Держави не повинні встановлювати жодних передумов для подання заяви про реституцію… Держави забезпечують, щоб процес подачі та розгляду претензій про реституцію був доступний для… переміщених осіб незалежно від місця їх проживання в момент переміщення… Держави докладають зусиль до створення в усіх порушених районах, де в даний час проживають потенційні заявники, центрів і бюро з розгляду претензій про реституцію… Держави забезпечують, щоб особам, які бажають подати претензію про реституцію, надавалася належна, по можливості безкоштовна, правова допомога”.
Згідно 14 Принципу, при розробці та реалізації відповідних механізмів держава повинна консультуватися із самими переселенцями: “держави та інші відповідні… суб’єкти забезпечують, щоб програми добровільної репатріації та реституції житла, землі і майна здійснювалися при належних консультацій з особами, групами і громадами, чиї права порушені, та за їх участю”.
Відповідно до 15-го Принципу, як один з невід’ємних компонентів будь-якої програми реституції, держави створюють або відновлюють національні багатоцільові кадастрові або інші системи реєстрації прав на житло, землю і майно, при чому для цього використовується вся наявна інформація: не лише документи, але й судові рішення, та навіть особисті свідчення людей. За замовчуванням, “держави можуть в кінцевому підсумку виходити з того, що особи, які залишають свої домівки в певний період, який характеризується насильством або лихом, роблять це з причин, пов’язаних з насильством або лихом, і тому мають право на реституцію житла, землі і майна”.. В рекомендаціях також зазначається, що угоди щодо зміни власника майна, підписані під примусом, не мають юридичної сили.
Право на реституцію та / або компенсацію мають не лише офіційні власники житла, але й ті, хто, наприклад, користувався житлом у муніципальній власності (Принцип 16). ООН також зазначає, що в процесі реституції треба хоча б певною мірою захищати також права тих, хто за цей час міг оселитися в домі переміщеної людини (принцип 17), але це не повинно відбуватися на шкоду власників, які були змушені залишити свою домівку. Більше того, держава повинна захищати майно людей, вживати спеціальних заходів для запобігання руйнуванню або розграбуванню покинутого житла, землі та майна (принцип 20.4). Якщо відповідні рішення щодо повернення майна або компенсації були прийняті, вони мають виконуватися, в тому числі примусово (принцип 20.1: як бачимо, Організація Об’єднаних Націй очікує, що державні органи не завжди будуть мати бажання насправді повертати людям майно та створювати для них умови, придатні для життя).
Компенсація: не позбавлення житла, але його відновлення
Згідно 21-го Принципу Пін’єру, “всі переміщені особи мають право на повну та ефективну компенсацію як невід’ємну складову процесу реституції. Компенсація може бути грошовою або натуральною. Держави гарантують, що компенсація застосовується лише тоді, коли фактична реституція не є можливою, або коли постраждала сторона свідомо і добровільно приймає компенсацію замість реституції”. Навіть якщо житло знищене та більше не існує, власник повинен мати можливість його відновити.
Тобто якщо держава заплатила грошові кошти власникові зруйнованого або пошкодженого житла, це в жодному випадку не може означати, що право власності переходить до держави, як це стверджував Верховний суд, посилаючись на Кодекс цивільного захисту України.
На жаль, Принципи ООН щодо реституції житла та майна внутрішньо переміщених осіб — це лише рекомендації. Але саме на ці міжнародні стандарти повинна орієнтуватися наша держава як член Організації Об’єднаних Націй, саме цього мають право очікувати від неї наші громадяни, цього очікують від неї також міжнародні партнери. Рада Європи також визнала керівними Принципи Пінейру для своїх держав-членів (Резолюція та Рекомендація ПАРЄ щодо вирішення майнових проблем біженців та переміщених осіб).
На ці рішення посилається також Європейський суд з прав людини, практика якого є джерелом права для України (справи “Саргсян проти Азербайджану” , “Чірагов проти Вірменії”, та інші). Можна знайти згадки “Принципів Пінєйру” і в українському судовому реєстрі (приклад 1, 2, 3), але треба констатувати, що шлях до їх реального застосування в Україні залишається дуже довгим.