Юридичний аналіз “Заборгованість із виплати пенсії: платити чи не платити”

Передумови.

Постановою Кабінету Міністрів України від 07.11.2014 р. №595 затверджений Тимчасовий порядок фінансування бюджетних установ, здійснення соціальних виплат населенню та надання фінансової підтримки окремим підприємствам і організаціям Донецької та Луганської областей, а також інших платежів з рахунків, відкритих в органах Казначейства (надалі – Тимчасовий порядок), відповідно до якого “…у населених пунктах Донецької та Луганської областей, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження…, видатки з державного бюджету, бюджету Пенсійного фонду України та бюджетів інших фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування здійснюються лише після повернення згаданої території під контроль органів державної влади…”.

Згідно п.8. Тимчасового порядку особам, які переміщені на контрольовану територію та взяті на облік відповідно до Порядку оформлення і видачі довідки про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.10.2014 р. №509 пенсії та інші соціальні виплати з бюджетів усіх рівнів та фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування виплачуються за заявами таких осіб до органів (установ), які здійснюють такі виплати протягом усього строку дії довідки про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи.

Станом на поточну дату не всі особи, які відповідно до Закону України “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування” мають право на отримання пенсії, довічної пенсії, або члени їх сімей, які отримують пенсію в разі смерті таких осіб переміщені на “контрольовану” територію.

В Україні 1,5 млн внутрішньо переміщених осіб, з яких через довідку ВПО станом на кінець червня 2018 пенсію отримують 501 тис. Станом на 2014 рік на Донбасі проживало близько 1,2 млн пенсіонерів. Відповідно, більше половини пенсіонерів, які не можуть з тих чи інших причин виїхати сюди і зареєструватися як внутрішньо переміщена особа, не отримують пенсії.

Частина осіб, які проживали на тимчасово окупованій території (далі – ТОТ), перемістились на “контрольовану” територію, зареєструвалися як внутрішньо переміщені особи (далі – ВПО), але у зв’язку із неотриманням постійного житла (інших причин) змушені повернутися до покинутого місця проживання. Це в свою чергу є підставою для скасування довідки про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи (ст.12 Закону України “Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб”). Скасування довідки в свою чергу призводить до припинення виплати пенсії.

В червні 2016 року Постановою Кабінету Міністрів України №365 “Деякі питання здійснення соціальних виплат внутрішньо переміщеним особам” (далі – “Постанова №365”) для осіб, які отримували пенсію як внутрішньо переміщені особи було встановлено, що “орган, що здійснює соціальні виплати та структурний підрозділ з питань соціального захисту населення, на підставі рішення комісії призначає (відновлює) таку соціальну виплату з місяця, в якому надійшла заява внутрішньо переміщеної особи, та здійснює повернення сум недоотриманих соціальних виплат за минулий період відповідно до законодавства” (п.15).

Від 12.05.2018 року у зв’язку із внесенням змін пункт 15 Постанови №365 трансформувався в “орган, що здійснює соціальні виплати, на підставі рішення комісії призначає (відновлює) таку соціальну виплату з місяця, в якому надійшла заява внутрішньо переміщеної особи. Суми соціальних виплат, які не виплачені за минулий період, обліковуються в органі, що здійснює соціальні виплати, та виплачуються на умовах окремого порядку, визначеного Кабінетом Міністрів України.” Станом на серпень 2018 року такий порядок відсутній – виплата заборгованості по пенсії ВПО, яким пенсія була припинена на підставі скасування довідки, не здійснюється.

Таким чином станом на серпень 2018 рік існує категорія осіб, яким  відповідно до законодавства мало здійснюватись нарахування сум пенсії на яку вони мають право, але яка не отримана ними оскільки або вони проживають на ТОТ та які ніколи не отримували статус ВПО; або вони були взятті на облік, як ВПО, але довідка яких скасована. Стосовно цих осіб сформувалась заборгованість по виплаті пенсії.

Правові підстави для виплати нарахованих сум пенсії, на виплату яких пенсіонер мав право, але не отримав (заборгованості).

Відповідно до ст.46 Закону України “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування” (надалі – “Закон”):

  1. Нараховані суми пенсії, на виплату яких пенсіонер мав право, але не отримав своєчасно з власної вини, виплачуються за минулий час, але не більше ніж за три роки до дня звернення за отриманням пенсії. У цьому разі частина суми не отриманої пенсії, але не більш як за 12 місяців, виплачується одночасно, а решта суми виплачується щомісяця рівними частинами, що не перевищують місячного розміру пенсії.
  2. Нараховані суми пенсії, не отримані з вини органу, що призначає і виплачує пенсію, виплачуються за минулий час без обмеження будь-яким строком з нарахуванням компенсації втрати частини доходів.

Компенсація втрати частини пенсії у зв’язку з порушенням строків її виплати пенсіонерам здійснюється згідно із законом.

Системний аналіз даної статті дає підстави дійти до висновку, що у ній містяться два строкових обмеження стосовно виплат пенсії за минулий час: три роки – для особи, яка не отримувала нараховану пенсію з власної вини; без обмеження строку – для особи, яка не отримувала нараховану пенсію з вини відповідного суб’єкта владних повноважень – органу, що призначає та виплачує пенсію.

Причому означена норма розповсюджується одночасно на обидві категорії осіб: тих хто проживає на ТОТ та не отримували статус ВПО так і ВПО, довідка яких була скасована.

Примітка: пункт 15 Постанови №365 в частині “Суми соціальних виплат, які не виплачені за минулий період, обліковуються в органі, що здійснює соціальні виплати, та виплачуються на умовах окремого порядку, визначеного Кабінетом Міністрів України” суперечить Закону України “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування” та не має застосовуватись.

Юридична сила закону як основного джерела права, його місце в системі нормативно-правових актів закріплені в Конституції України.

Однією з ознак, яка відрізняє закон від інших нормативно-правових актів, є прийняття його вищим представницьким органом державної влади. Пунктом 3 частини першої статті 85 Конституції України закріплено, що прийняття законів належить до повноважень Верховної Ради України.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 17.10.2002 р. № 17-рп (щодо повноважності Верховної Ради України) визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони.

Ще однією ознакою, яка відрізняє закон від інших нормативно-правових актів, є критерій регулювання найбільш важливих суспільних відносин. Статтею 92 Конституції України визначено коло питань (суспільних відносин), які можуть бути врегульовані виключно законами України. Вища юридична сила закону полягає також у тому, що всі підзаконні нормативно-правові акти приймаються на основі законів та за своїм змістом не повинні суперечити їм. Підпорядкованість таких актів законам закріплена у положеннях Конституції України. Згідно з частиною третьою статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами

Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Отже, у випадку суперечності норм підзаконного акта нормам закону слід застосовувати норми закону, оскільки він має вищу юридичну силу.

Яке положення статті 46 Закону по строку щодо виплати заборгованості має застосовуватись до осіб, які проживають на ТОТ: три роки чи без обмеження строку?

Вважаємо – ч.2. ст. 46 Закону – нараховані суми пенсії, не отримані з вини органу, що призначає і виплачує пенсію, виплачуються за минулий час без обмеження будь-яким строком з нарахуванням компенсації втрати частини доходів. Компенсація втрати частини пенсії у зв’язку з порушенням строків її виплати пенсіонерам здійснюється згідно із законом.

Яке положення статті 46 Закону по строку щодо виплати заборгованості має застосовуватися до ВПО, яким скасована довідка?

В залежності від підстави припинення виплати пенсії відповідно до ст.49 Закону. У випадку, якщо в рішенні про припинення виплати пенсії зазначена підстава “скасування довідки”, то розповсюджується ч.2. ст.46 Закону.

Обгрунтування застосування ч.2. ст.46 Закону

Що таке “орган, що призначає та виплачує пенсію”. В чинному законодавстві відсутнє визначення для “органу, що призначає та виплачує пенсію”. Відповідно до Закону України “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування” Пенсійний фонд України – є органом, який здійснює …призначає пенсії та підготовляє документи для її виплати, забезпечує своєчасне і в повному обсязі фінансування та виплату пенсій… Головні управління Пенсійного фонду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, управління Пенсійного фонду в районах, містах, районах у містах – є територіальними органами виконавчої дирекції Пенсійного фонду та юридичними особами (далі – територіальні органи). Територіальні органи створюються і діють на підставі Положення про територіальні органи Пенсійного фонду, затвердженого правлінням Пенсійного фонду України.

Положення про головні управління Пенсійного фонду України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі та Положення про управління Пенсійного фонду України в районах, містах, районах у містах, а також про об’єднані управління, затверджені Постановою Правління Пенсійного фонду від 22.12.2014р. № 28-2, зареєстровано в Міністерстві

юстиції України 15 січня 2015 р. за № 40/26485 (далі – Положення).

Відповідно до Положень:

(1) головні управління Пенсійного фонду України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі – здійснюють призначення (перерахунок) та виплату пенсій військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу та іншим особам (крім військовослужбовців строкової служби та членів їх сімей), які мають право на пенсію згідно із Законом України “Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб” (п.5. ст.4 Положення);

(2) управління Пенсійного фонду України в районах, містах, районах у містах, а також про об’єднані управління – призначають (здійснюють перерахунок) і виплачують пенсії, щомісячне довічне грошове утримання суддям у відставці, допомогу на поховання та інші виплати відповідно до законодавства (п.7. ст.4 Положення).

Цими ж Положеннями передбачено, що територіальні органи повинні забезпечити своєчасне і в повному обсязі фінансування та виплату пенсій, щомісячного довічного утримання суддям у відставці, допомоги на поховання та інших виплат, які згідно із законодавством здійснюються за рахунок коштів Фонду та інших джерел, визначених законодавством (ст.4 пункти 5 та 7 відповідно).

Таким чином “орган, що призначає та виплачує пенсію” відповідне управління Пенсійного фонду України в залежності від виду пенсії.

Який саме орган, що призначає та виплачує пенсію є відповідальним за своєчасне і в повному обсязі фінансування та виплату пенсій?

Відповідно до п.1.2. Порядку подання та оформлення документів для призначення (перерахунку) пенсій відповідно до Закону України “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування”, затвердженого Постановою Правління Пенсійного фонду України 25.11.2005 р. № 22-1, зареєстрованою в Міністерстві юстиції України 27 грудня 2005 р. за № 1566/118461 “…Заява про призначення пенсії працюючим особам, а також членам сім’ї у зв’язку з втратою годувальника подається заявником до органу, що призначає пенсію, через уповноважену посадову особу підприємства, установи, організації (далі – посадова особа) за місцезнаходженням такого підприємства, установи або організації. За бажанням особи така заява може бути подана особисто за місцем проживання (реєстрації) або через представника, який діє на підставі виданої йому довіреності, посвідченої нотаріально, або законного представника…”.

Із врахуванням ч.1. ст.7. Закону України “Про забезпечення прав та свобод внутрішньо переміщених осіб” “…Для взятої на облік внутрішньо переміщеної особи реалізація прав на… пенсійне забезпечення …здійснюється відповідно до законодавства України..” та Постанови Кабінету Міністрів України від 05.11.2014 р. № 637 “призначення та продовження виплати пенсій …внутрішньо переміщеним особам здійснюються за місцем перебування таких осіб на обліку, що підтверджується довідкою, виданою згідно з Порядком оформлення і видачі довідки про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи…” – для ВПО органом, що призначає та виплачує пенсію є територіальний орган за місцем перебування таких осіб на обліку як ВПО.

А для осіб, які проживають на тимчасово окупованій території органом, що призначає та виплачує пенсію є переміщені територіальні органи, переміщення яких мало відбутися відповідно до п.3. Постанови Кабінету Міністрів України від 07.11.2014 р. №595 “…Міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади, місцевим державним адміністраціям забезпечити: до 1 грудня 2014 р. переміщення бюджетних установ, підприємств та організацій, що належать до сфери їх управління, з населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження (далі – тимчасово неконтрольована територія), в населені пункти, на території яких органи державної влади здійснюють свої повноваження в повному обсязі. Переміщення здійснюється лише тих бюджетних установ, підприємств та організацій, що у разі зміни місцезнаходження зможуть забезпечити провадження своєї діяльності…”.

У нас наразі наявна інформація про наступні переміщені територіальні органи по Донецькій та Луганській областях:

Донецької області:

 

Луганської області:

Що підтверджує факт, що нараховані суми пенсії, не отримані з вини органу, що призначає і виплачує пенсію?

Згідно статті 1 Конституції Україна є соціальною та правовою державою. За приписами частини 2 статті 3 Основного Закону України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави. Статтею 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно положень Конституції України в Україні як соціальній, правовій державі людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави (статті 1, 3 Конституції України). Право на соціальний захист віднесено до основоположних прав і свобод. Це право гарантується загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел (частина друга статті 46 Основного Закону України) і забезпечується частиною другою статті 22 Конституції України, відповідно до якої конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. Конституційне право на соціальний захист включає і право громадян на забезпечення їх у старості. Пенсія за віком, за вислугу років та інші її види, що призначаються у зв’язку з трудовою діяльністю, виконанням трудових обов’язків і є однією з форм соціального захисту. Цим визначається зміст і характер обов’язку держави стосовно тих громадян, які набули право на одержання пенсії.

Статтею 24 Конституції України встановлено, що громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.

Відповідно до статті 47 Закону пенсія виплачується щомісяця організаціями, що здійснюють виплату і доставку пенсій, у строк не пізніше 25 числа місяця, за який виплачується пенсія, виключно в грошовій формі за зазначеним у заяві місцем фактичного проживання пенсіонера в межах України або перераховується на визначений цією особою банківський рахунок у порядку, передбаченому законодавством.

Підстави припинення виплати пенсії передбачені статтею 49 Закону, а саме:

за рішенням територіальних органів Пенсійного фонду або за рішенням суду припиняється:

1) якщо пенсія призначена на підставі документів, що містять недостовірні відомості;

3) у разі смерті пенсіонера;

4) у разі неотримання призначеної пенсії протягом 6 місяців підряд;

5) в інших випадках, передбачених законом.

Під протиправною бездіяльністю органа, що призначає та виплачує пенсію (як суб’єкта владних повноважень) розуміється зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у не прийняті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов’язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції цього суб’єкта, були об’єктивно необхідні і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

Таким чином незважаючи на наявність норми Тимчасового порядку відповідно до якої на ТОТ видатки з державного бюджету, бюджету Пенсійного фонду України та бюджетів інших фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування здійснюються лише після повернення згаданої території під контроль органів державної влади, переміщені відповідно до п.3. Постанови Кабінету Міністрів України від 07.11.2014 р. №595 територіальні органи зобов’язані керуватись положеннями ст.49 Закону припиняти виплату пенсії за рішенням територіальних органів Пенсійного фонду або за рішенням суду за наявності підстав. Відсутність зазначеного рішення свідчить, що нараховані суми пенсії, не отримані з вини органу, що призначає і виплачує пенсію.

Зазначене кореспондується з практикою Європейський суд з прав людини (далі – ЄСПЛ). Зокрема в рішенні у справі «Пічкур проти України», яке набрало статусу остаточного 7 лютого 2014 року, право на отримання пенсії як таке, стало залежним від місця проживання заявника. Це призвело до ситуації, в якій заявник, пропрацювавши багато років у своїй країні та сплативши внески до системи пенсійного забезпечення, був зовсім позбавлений права на пенсію лише на тій підставі, що він більше не проживає на території України (пункт 51 цього рішення). У пункті 54 вказаного рішення ЄСПЛ зазначив, що наведених вище міркувань ЄСПЛ достатньо для висновку про те, що різниця в поводженні, на яку заявник скаржився, порушувала статтю 14 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, згідно з якою користування правами та свободами, визнаними в Конвенції, має бути забезпечене без дискримінації за будь-якою ознакою – статі, раси, кольору шкіри, мови, релігії, політичних чи інших переконань, національного чи соціального походження, належності до національних меншин, майнового стану, народження, або за іншою ознакою, у поєднанні зі статтею 1 Першого протоколу до Конвенції, якою передбачено право кожної фізичної або юридичної особи мирно володіти своїм майном та закріплено, що ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.

Чим регулюється отримання компенсації втрати частини пенсії у зв’язку з порушенням строків її виплати?

Відповідно до Закону України «Про компенсацію громадянам втрати частини доходів у зв’язку з порушенням строків їх виплати» та Постанови Кабінету Міністрів України від 21.02.2001 р. № 159, компенсація громадянам втрати частини доходів у зв’язку з порушенням строків їх виплати провадиться у разі затримки на один і більше календарних місяців виплати доходів, нарахованих громадянам за період починаючи з 01 січня 2001 року.

Виплата суми компенсації провадиться у тому ж місяці, у якому здійснюється виплата заборгованості за відповідний місяць.

Як порахувати суму компенсації?

Щоб обчислити суму компенсації потрібно:

(1) Вирахувати індекс споживчих цін. Для цього потрібно помножити місячні індекси споживчих цін за період невиплати грошового доходу (місяць, за який виплачується дохід, до розрахунку не включається). Щомісячні індекси споживчих цін публікуються Державною службою статистики. У разі якщо індекс інфляції за період невиплати доходу, розрахований наростаючим підсумком, не перевищував 100%, то компенсація не нараховується.

(2) Поділити індекс споживчих цін (інфляції) у відсотках на 100.

(3) Помножити результат на суму невиплаченого грошового доходу за відповідний місяць (після утримання податків і обов’язкових платежів).

Яким чином отримати нараховані, але не отримані суми пенсії (алгоритм дій).

  1. подати запит в письмовій формі до територіального органу пенсійного фонду де особа перебуває на обліку як пенсіонер  щодо отримання рішення про припинення виплати пенсії. Територіальним органом де особа перебуває на обліку як пенсіонер для осіб які проживають на ТОТ та не отримували статус ВПО є підрозділ Пенсійного фонду України, де така особа отримувала пенсію до початку АТО. Територіальним органом для ВПО є підрозділ Пенсійного фонду України, де особа перебувала/перебуває на обліку як пенсіонер та який не здійснив виплату пенсії.
  2. отримане рішення оскаржити в адміністративному порядку у відповідному окружному адміністративному суді за місцезнаходженням територіального органу від якого отримане рішення або в окружному адміністративному суді за зареєстрованим у встановленому законом порядку місцем проживання (перебування, знаходження) особи. При цьому позовними вимогами мають бути одночасно: (1) визнання протиправним та скасування рішення; (2) визнання бездіяльності протиправною та зобов’язання вчинити певні дії – виплатити заборгованість.

Важливо знати, що відповідно до Постанови Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду в справі №646/6250/17 (адміністративне провадження №К/9901/2128/18) шестимісячний строк для звернення до суду, встановлений Кодексом адміністративного судочинства України не розповсюджується: ….із зазначеного вбачається, що у разі порушення органом Пенсійного фонду України законодавства про пенсійне забезпечення застосування до адміністративного позову шестимісячного строку звернення до суду, встановленого частиною другою статті 99 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення позивача до суду першої інстанції), має наслідком неможливість реалізувати передбачене частиною другою статті 46 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» право пенсіонера на виплату сум пенсії за минулий час та компенсації втрати частини пенсії у зв’язку з порушенням строків її виплати без обмеження будь-яким строком.

З огляду на позицію Конституційного Суду України, що міститься в рішеннях № 8-рп/2013 і № 9-рп/2013, а також на підставі аналізу положення частини першої статті 99 КАС України в системному зв’язку з положенням частини другої статті 46 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» колегія суддів дійшла до висновку, що у разі порушення законодавства про пенсійне забезпечення органом, що призначає і виплачує пенсію, адміністративний позов з вимогами, пов’язаними з виплатами сум пенсії за минулий час, у тому числі сум будь-яких її складових, може бути подано без обмеження будь-яким строком з нарахуванням компенсації втрати частини доходів незалежно від того, чи були такі суми нараховані цим органом.

Матеріал підготовлений у рамках проекту “Правова підтримка та адвокація проблем жителів Донецької та Луганської областей”, який реалізується за підтримки Міністерства закордонних справ Чеської Республіки. Інформація та погляди, викладені в даному дайджесті є думкою автора (-ів) і не обов’язково відображають офіційну позицію Міністерства закордонних справ Чеської Республіки”.