То, что нас разделяет — законны ли ограничения свободы перемещения на КПВВ в Донецкой/Луганской области

фото:https:freeradio.com.ua

Ни для кого не станет неожиданностью тот факт, что за последние 2,5 месяца (статистика за март, апрель) основная тема звонков на нашу Горячую линию — это вопросы пересечения КПВВ на линии соприкосновения с временно оккупированными территориями (Далее — ВОТ).Точнее, фактическая невозможность это сделать. За весь период карантина пропуск осуществлялся всего несколько раз (в том числе один обмен пленными) и пересечь линию соприкосновения  смогли только 283 человека (во время подготовки статьи был осуществлен пропуск еще 31 человек)

Тысячи людей с обеих сторон оказались разделены линией соприкосновения, для многих это стало преградой на пути к семье, дому, средствам к существованию.

Вполне логично возникает вопрос — насколько законны те или иные ограничения, установленные правительством (в данном случае право на свободу перемещения)?

Начнем с того, что права человека, предусмотренные как  законодательством Украины, так и международным законодательством, можно разделить на абсолютные и относительные .

Абсолютные (запрет на пытки, дискриминацию) — не могут быть ограничены ни при каких условиях.

Относительные (все остальные права, в том числе и право на свободу перемещения) — могут быть ограничены в случае необходимости, если такое ограничение оправдано в демократическом обществе.

Законны ли ограничения свободы передвижения в нашем случае?

На международном уровне право на свободу перемещения (как и возможность его ограничения) предусмотрена Европейской Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (Далее — Конвенция) и Протоколом №4  (Далее — Протокол)  к нему (ратифицированы Украиной 17.07.1997).

Согласно статье 2 Протокола:

Статья 2 Свобода передвижения

  1. Каждый, кто на законных основаниях находится на территории какого-либо государства, имеет в пределах этой территории право на свободу передвижения и свободу выбора местожительства.
  2. Каждый имеет право покидать любую страну, включая свою собственную.
  3. На пользование этими правами не должно налагаться никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах государственной безопасности или общественного спокойствия, для поддержания общественного порядка,  предотвращения преступлений, охраны здоровья или нравственности или для защиты прав и свобод других лиц.
  4. Права, изложенные в пункте 1, могут также, в определенных районах, подпадать под ограничения, вводимые в соответствии с законом и обоснованные общественными интересами в демократическом обществе.

Таким образом, Протокол предусматривает возможность ограничения такого права на свободу передвижения — если они предусмотрены законом и такое ограничение оправдано общественными интересами в демократическом обществе.

Что касается национального Законодательства, то согласно статье 33 Основного Закона:

Каждому, кто на законных основаниях находится на территории Украины, гарантируется свобода передвижения, свободный выбор места жительства, право свободно оставлять территорию Украины, за исключением ограничений, устанавливаемых законом.

Гражданин Украины не может быть лишен права в любое время вернуться в Украину.

Таким образом, Конституция Украины (как и международное законодательство) определяет право на свободу передвижения как относительное право и предусматривает возможность его ограничения в соответствии с Законом.

При этом, ВОТ остается территорией Украины, поэтому часть вторая вышеуказанной статьи формально не распространяется на линию соприкосновения (пункты пропуска на которой не предназначены для пересечения государственной границы), которая находится внутри территории страны. Применяться в этой ситуации должна часть первая.

В соответствии со статьей 29 Закона Украины «О защите населения от инфекционных болезней» № 1645-III от 06.04.2000, постановлением Кабинета Министров Украины №211 от 11.03.2020 “О предотвращении распространения на территории Украины острой респираторной болезни COVID-19, вызванной коронавирусом SARS-CoV-2”, на всей территории Украины был введен карантин с 12.03.2020. Этим актом была начата борьба с распространением коронавируса в Украине.

Следует отметить, что самим постановлением предусмотрены некоторые меры, которые ограничивают свободу перемещения — Порядки, связанные с проведением самоизоляции  и обсервации. Однако, ничего о полном закрытии КПВВ. Двигаемся дальше.

Случаи ограничения права на свободу передвижения предусмотрены статьей 12 Закона Украины “О свободе передвижения и свободном выборе места проживания в Украине” от 11.12.2003 № 1382-IV:

Статья 12. Ограничение свободы передвижения 
Свобода передвижения в соответствии с законом может быть ограничена: 
— в пограничной полосе; 
— на территориях военных объектов; в зонах, которые по закону принадлежат к зонам с ограниченным доступом; 
— на частных земельных участках; на территориях, на которых введено военное или чрезвычайное положение; 
— на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режим проживания населения и хозяйственной деятельности;
— на временно оккупированных территориях.

Также, Согласно Закона Украины “Об особенностях государственной политики по обеспечению государственного суверенитета Украины на временно оккупированных территориях в Донецкой и Луганской областях” от 18.01.2018 № 2268-VII (Далее — Закон) устанавливаются границы временно оккупированных территорий, механизм и субъект, которым может ограничиваться право на свободу передвижения:

Статья 1. Временно оккупированными территориями в Донецкой и Луганской областях в день принятия этого Закона признаются части территории Украины, в пределах которых вооруженные формирования Российской Федерации и оккупационная администрация Российской Федерации установили и осуществляют общий контроль….

Статья 12. Въезд лиц, перемещение товаров на временно оккупированных территориях в Донецкой и Луганской областях и выезд лиц, перемещение товаров из таких территорий осуществляются через контрольные пункты въезда-выезда. 

Командующий объединенных сил в случае реальной угрозы жизни и здоровью лиц, пересекающих линию разграничения имеет право ограничить въезд этих лиц на временно оккупированных территориях Донецкой и Луганской областей на период существования этой угрозы. Порядок въезда лиц, перемещение товаров на временно оккупированных территориях в Донецкой и Луганской областях и выезда лиц, перемещение товаров из таких территорий определяются Кабинетом Министров Украины. 

Пребывание в районе осуществления мероприятий по обеспечению национальной безопасности и обороны, отпора и сдерживания вооруженной агрессии Российской Федерации в Донецкой и Луганской областях лиц, не привлеченных к проведению таких мероприятий может временно быть ограничено на период проведения таких мероприятий Командующим объединенных сил. 

Порядок въезда с/на ВОТ предусмотрен постановлением Кабинета Министров Украины “Об утверждении Порядка въезда лиц, перемещение товаров на временно оккупированных территориях в Донецкой и Луганской областях и выезда лиц, перемещение товаров из таких территорий” №815 от 17.07.2019 — он содержит как отдельные основания для ограничения права на свободу перемещения так и дублирующую норму Закона о праве Командующего вводить дополнительные ограничения .

Таким образом, Действующим законодательством предусмотрена  возможность ограничения права въезда на ВОТ  Командующим путем вынесения соответствующего приказа, которое в контексте Донецкой и Луганской областей — места проведения ООС, детализируется вышеуказанным Законом.

Однако, давайте еще раз внимательно рассмотрим — какие именно возможности для ограничения предусматривает Закон для Командующего ОС?

Еще раз — это:
1)  Ограничение въезда лиц на временно оккупированную территорию Донецкой и Луганской областей на период существования реальной угрозы жизни и здоровью лиц, пересекающих линию разграничения (имеет прямое отношение к нашей ситуации).
2) Ограничение пребывания в районе осуществления мероприятий по обеспечению национальной безопасности и обороны, отпора и сдерживания вооруженной агрессии Российской Федерации в Донецкой и Луганской областях лиц, не привлеченных к проведению таких мероприятий — временно на период проведения таких мероприятий (не имеет прямого отношения к нашей ситуации, т.к. противоэпидемические мероприятия не имеют отношения к вооруженному конфликту). 

Таким образом, ограничиваться может только въезд на ВОТ, но не выезд на подконтрольную территорию. 

При этом, какой-либо другой орган не уполномочен устанавливать ограничения на перемещение через линию соприкосновения согласно положениям профильного Закона. 

Каким же образом был урегулирован вопрос в действительности?

Из открытых источников мы можем сделать вывод о содержании первого “коронавирусного” Приказа Командующего № 207 от 15.03.2020 по ограничениям на КПВВ. Подтвержденный текст самого приказа отсутствует, однако согласно публикациям на официальной странице Операции объединенных сил, распоряжениям руководителей военно-гражданских администраций и информации на их интернет ресурсах в зоне проведения ООС, мы можем сделать вывод о их содержании.

 Итак:
С целью предотвращения распространения на территории Украины острой респираторной болезни COVID-19, вызванной короновирусом SARS-CoV-2 с 00.00 16 марта 2020 в 3 апреля 2020 вводятся дополнительные временные ограничения на пересечение линии разграничения с временно оккупированными территориями в Донецкой и Луганской областях. 

С указанного времени будет приостановлен пропуск с временно оккупированных территорий лиц, не имеющих постоянной регистрации места жительства на подконтрольной правительству Украины территории, а также иностранцев и лиц без гражданства, не имеющих постоянной регистрации места жительства на подконтрольной правительству Украины территории. При этом, пропуск указанной категории лиц в обратном направлении будет осуществляться без ограничений. В то же время, прекращается пропуск лиц с постоянной регистрацией места жительства на подконтрольной правительству Украины территории, в том числе иностранцев и лиц без гражданства, имеющие постоянную регистрацию места жительства на подконтрольной правительству Украины территории через линию разграничения на временно оккупированных территориях. В обратном направлении пропуск данных лиц будет происходить без ограничений.

Также в СМИ распространялся возможный текст документа (один и два), однако на данный момент у нас нет подтверждения о его подлинности.

Как мы видим, ограничения касаются не только пропуска на ВОТ — установлен запрет на пропуск лиц на подконтрольную территорию Украины — на это, в соответствии с Законом,  у Командующего ОС полномочий уже нет. К тому же, ограничительные меры основаны на разделении по принципу регистрации места жительства  — которая в современных реалиях не может достоверно подтверждать место проживания, и содержит признаки дискриминации по признаку места проживания. При этом, положениями Приказа не предусмотрена возможность предоставления других документов, подтверждающих место фактического проживания (справки переселенца, трудовые книжки) — значительная часть людей, которые оказались не по ту сторону, являлась внутренне перемещенными лицами с регистрацией на ВОТ либо живущими и работающими на подконтрольной территории без смены регистрации).

К сожалению, огромное количество обращений на нашу Горячую линию только подтверждает эти слова. 

 

В качестве дополнения мы публикуем ответы Штаба ООС на наши (неоднократные) запросы о принятых Командующим решениях по ограничению свободы перемещения (меры, установленные Приказом № 207 должны были действовать до 03.04.2020)

С первого раза получить необходимую информацию нам не удалось, пришлось спрашивать снова.

(напомним, перемещение через КПВВ было прекращено 16.03.2020 года)

Здесь мы получили больше информации. Штаб ООС подтвердил (очевидное) — пропуск прекращен, в отдельных случаях принимаются решения о пропуске. Но в этом случае  хотя бы предоставил реквизиты документов. Так как получить текст у нас не получилось из-за ограничений в доступе, провести анализ положений Приказов, о которых идет речь в ответе не представляется возможным — как и оценить их соответствие Закону. Можно сделать вывод, что Приказ № 207 недолго оставался в силе и был заменен новым документом — уже с ограниченным доступом. Возможно, не мы одни обратили внимание на несоответствие мер по борьбе с эпидемией (как минимум в начале) действующему законодательству — в результате чего было приняты новые приказы — с ограниченным доступом.

Насколько существующие меры соответствуют закону — вопрос открытый.

Как и то, насколько соразмерным и общественно необходимым было их введение — в чрезвычайно сжатый срок (фактически о закрытии КПВВ стало известно за 12 часов) и именно в такой форме. Напомним, мы обращались (один и два) к руководству страны с целью как минимум обеспечить возможность возвращения на контролируемую территорию Украины граждан, которые будут в этом нуждаться. Однако, вышло так как вышло.

При этом необходимо отметить, что пропуск людей через линию соприкосновения — вопрос не только Командования ООС. Самопровозглашенные формирования на ВОТ также установили ограничения на перемещение. Таким образом, люди стали заложниками сразу двух проблем — сегодня для перемещения нужно согласие с обеих сторон линии.

________________________

Ця публікація була створена за підтримки Швейцарії. Відповідальність за зміст цієї публікації несе виключно авторській колектив ГО «Донбас СОС». Точка зору автора не обов’язково відображає точку зору донора.